مرجع تخصصی مالیات در دیوان عدالت اداری

بـسـمـه تـعـالـی

هیات تخصصی مالیاتی، بانکی

* شماره پــرونـــده : هـ ت/۰۴۰۰۱۲۰- ۰۴۰۰۸۹۶ شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۰۹۵۲۹۲ تاریخ:۱۴۰۵/۰۵/۰۳

* شاکی : آقایان محمدطاهر صفرزاده و محمد جعفر نعناکار

*طرف شکایت : بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

*موضوع شکایت و خواسته : ۱- درخواست ابطال مجوز شماره ۳۱۲۲۰۷/۰۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۸ بانک مرکزی

۲- درخواست ابطال بند الف پیوست بند ۱ از یک هزار و سیصد و پنجاه و سومین صورتجلسه مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۱ شورای پول و اعتبار

۳- درخواست ابطال اساسنامه مرکز مبادله ارز و طلای ایران

* شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

جناب آقای دکتر بابایی

رییس محترم سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

با سلام و احترام؛

بازگشت به بند (۱) از یکهزار و سیصد و پنجاه و سومین صورتجلسه مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۱ شورای پول و اعتبار در موضوع راه اندازی مرکز مبادله ارز و طلای ایران و همچنین در راستای تکالیف قانونی ناشی از مواد (۲۰) و (۷۳) الی (۸۲) لایحه قانونی اصلاحی قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در نظر دارد نسبت به برگزاری مجمع عمومی موسس و تصویب طرح اساسنامه و سایر تکالیف قانونی مرتبط با شرکت مرکز مبادله ارز و طلای ایران (سهامی خاص) اقدام نماید.

همچنین عطف به ماده (۳) و ذیل بند (۴) ماده (۶) دستورالعمل اجرایی تعیین نام شخص حقوقی و بند (۲) بخشنامه شماره ۴۶۵۶۹/۹۲ مورخ ۱۳۹۲/۰۳/۱۲ اداره ثبت شرکت ها و موسسات غیر تجاری، بدین وسیله موافقت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در خصوص ثبت نام"شرکت مرکز مبادله ارز و طلای ایران (سهامی خاص)" در مرجع ثبت شرکت ها اعلام می گردد و تأسیس شرکت مرکز مبادله ارز و طلای ایران (سهامی خاص) مجاز و بلامانع می باشد.

لطفاً نسبت به تأیید نام مورد درخواست و ثبت شرکت نزد اداره کل ثبت شرکت ها و موسسات غیر تجاری به شماره رهگیری ۴۴۰۰۷۴۵۷۸۹۴۷۳۵۵۱۲۵۱ دستور مقتضی صادر و امر به ابلاغ نمایید.

محمدرضا فرزین

صورتجلسه مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۱ شورای پول و اعتبار

الف) جزء ۱ از پیوست بند (۱) یکهزار و دویست و شصت و چهارمین صورتجلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۸ شورای پول و اعتبار حذف و بندهای زیر جایگزین گردید:

۱- به منظور ساماندهی و توسعه بازار و طلا، بازار متشکل معاملات ارزی به " مرکز مبادله ارز و طلای ایران" به عنوان مرکزی خود انتظام ارتقاء و توسعه یافت.

۲- معاملات ارزی (اسکناس و حواله)، فلزات گرانبها (شمش و سکه طلا)، ابزارها و واحدهای نهادهای پولی و مالی مبتنی بر آن ها می توانند به تشخیص رییس کل بانک مرکزی در بسترهای الکترونیکی این مرکز مورد معامله و تسویه قرار گیرند.

*دلایل شاکی :

وظیفه نظارت و تنظیم‌گری بر بازار ارز و طلا به عنوان یک امر حاکمیتی بر عهده «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» است و این نهاد نمی‌تواند این عمل را به نهاد یا شرکت دیگری منتقل نماید؛ بخصوص آنکه اساسا شرکت مرکز مبادله ارز و طلای ایران یک شرکت غیردولتی است و چارچوب‌ها و تشریفات قانونی لازم برای هرگونه واگذاری امور از سوی نهادهای دولتی در قوانین مختلف پیش‌بینی شده است؛ لذا وظایف مزبور می‌بایست مباشرتا توسط خود بانک مرکزی انجام شوند و یا نهایتا مطابق ضوابط بانک مرکزی تفویض اداری صورت پذیرد و اساسا نباید به یک شرکت‌ غیردولتی با سهامداران غیردولتی واگذار شود تا سود حاصل از عملیات‌های مزبور به بیت‌المال و خزانه بازگردد و در این میان عده‌ای خاص و یا نهادهایی ویژه، خارج از ضوابط قانونی منتفع نگردند. مستند به موضوع فعالیت شرکت مرکز مبادله ارز و طلای ایران، تأسیس مرکزی مبادله نشان‌ از ایجاد یک نهاد مالی و یک تشکل خود انتظام دارد. همانطور که در آگهی ثبت تأسیس این نهاد درج شده است این شرکت به صورت همزمان در قالب بورس و بستر معاملات، اتاق تسویه و پایاپای، تنظیم‌گر مقررات، مجوز دهنده به کارگزاران، بازارگردان، عرضه‌کننده و خریدار فعالیت می‌کند، اما براساس توضیحات ارایه شده، چنین نهادی نه ‌تنها تعارض منافع در فعالیت دارد بلکه از منظر قوانین موضوعه فاقد وجاهت قانونی است؛ لذا شاکیان اصراری بر توجیه این مسیله ندارند که تنظیم‌گری نظام ارز و طلا می‌بایست توسط سازمان بورس و یا شورایعالی بورس انجام پذیرد و همانطور که ذکر شد می‌بایست مطابق تصریح قوانین مختلف، این امر بر عهده بانک مرکزی بالمباشره باقی بماند؛ اما اصل تأسیس شرکت سهامی خاص مرکز مبادله ارز و طلای ایران در قالب تشکل خود انتظام مغایر با کلیه اصول و قواعد حاکم بر نظام مالی و اقتصادی کشور است و نمی‌توان به بهانه ضرورت و یا مصلحت، نظام حقوقی-اقتصادی کشور را موقوف‌الاجرا و یا ملغی کند، بلکه می‌بایست مطابق با تشریفات و ضوابط قانونی راه‌حل‌های صحیح و درستی را در عرصه حکمرانی اقتصادی در پیش گرفت.

در حالی‌ بستر معاملاتی باید ناظر و بی‌طرف باشد که بانک مرکزی هم سمت معامله قرار دارد و هم تسویه را انجام می‌دهد و هم همزمان ناظر معاملات است و براساس آگهی تأسیس مرکز مبادله، اعضای هیات ‌مدیره مرکز مبادله ارز و طلا به صورت مستقیم و غیرمستقیم معاونین و کارکنان بانک مرکزی معرفی شدند و سهامدار عمده این شرکت نیز شرکت‌های تابعه بانک مرکزی و به‌ صورت غیرمستقیم خود بانک مرکزی است. این ساختار مالکیتی و حکمرانی شرکتی به نحوی که عمده سهامداران این شرکت زیرمجموعه بانک مرکزی به‌ عنوان دستگاه دولتی هستند علی رغم آنکه برخلاف ماده ۱۰ قانون بازار اوراق بهادار است، نشان از یک تعارض منافع آشکار در نظام حکمرانی اداری-اقتصادی کشور را نمایان می‌سازد.

نباید فراموش کرد که بانک مرکزی با رویه‌هایی مغایر با قانون با تأسیس یک شرکت برای معاملات ارز و فلزات گرانبها و ابزارها و اوراق بهادار مبتنی بر آن ضمن دریافت کارمزد از انجام معاملات، در حال رقابت با بخش خصوصی است که این اقدام با سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی هم در تعارض است. حال آنکه نه الزامات قانونی برای تأسیس این نهاد رعایت شده است و نه مجوزهای لازم از مراجع قانونی أخذ شده است.اکنون با عنایت به مشروح توضیحات ارایه شده درخواست ابطال مصوبات مورد شکایت را دارم.

*خلاصه مدافعات طرف شکایت :

۱‏- تشریح مبانی قانونی صلاحیت بانک مرکزی در ایجاد مرکز مبادله ارز و طلای ایران:

۱‏-۱‏- مطابق بند «ج» و «د» ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور و بندهای «۳» و «۴» ماده ۲ قانون عملیات بانکی بدون ربا، تنظیم مقررات مربوط به معاملات طلا و ارز و نظارت بر معاملات آنها از وظایف این بانک است. همچنین مطابق بند «۶» ماده ۱۳ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی مجاز به خرید و فروش طلا و نقره می‌باشد که نحوه اعمال این اختیار وفق تبصره ۲ ماده اخیرالذکر، توسط شورای پول و اعتبار تعیین می‌گردد.

اختیارات فوق با تفصیل بیشتر، در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عنوان آخرین اراده قانونگذار در حوزه پولی و بانکی، ذکر شده است. وفق بند ۱۹ قسمت «الف» ماده ۴ قانون اخیرالذکر، نظارت بر معاملات طلای شمش و مسکوک برعهده این بانک است. همچنین با عنایت به همبستگی نرخ فلز گرانبهای طلا با نرخ ارز و به منظور مدیریت حجم نقدینگی و اعتبارات و مدیریت نظام پولی کشور، این بانک ضمن برخورداری از اختیار قانونی خرید و فروش طلا و ارز با هدف مدیریت بازار( بند ۲ قسمت «ب» ماده فوق)، با تجویز بند ۳ قسمت «ب» همین ماده و فراز پایانی بند (الف) و بند (ج) ماده (۴۴) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، اختیار طراحی و سپس انتشار اوراق مبتنی بر طلا و ارز را دارد.  به طور خاص بند ۱۰ قسمت «ب» ماده ۴ قانون بانک مرکزی، این بانک را مکلف به ایجاد و توسعه بازارهای متشکل ارز می‌نماید.

خاطر نشان می‌گردد هر چند مصوبات مورد شکایت در زمان حاکمیت قانون پولی و بانکی کشور و قانون عملیات بانکی بدون ربا، به تصویب رسیده‌اند، اما:

اولاً: وفق بند «ب» ماده ۶۷ قانون فوق‌الذکر، کلیه دستورالعمل‌هایی که قبلاً توسط بانک مرکزی ابلاغ شده، مشروط بر اینکه به تشخیص رییس کل با مفاد این قانون معارض نباشد، همچنان لازم‌الاجرا خواهد بود.

ثانیاً:وفق بند(الف‏-۱) صورتجلسه مورخ ۱۲‏/۰۴‏/۱۴۰۳ هیات عالی این بانک، کلیه مصوبات، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب شورای پول و اعتبار که در قانون جدید نسخ صریح و ضمنی نشده باشد، در زمره بند «ب» ماده ۶۷ قانون بانک مرکزی محسوب می‌گردد و به تشخیص رییس کل همچنان لازم لاجرا خواهد بود.

ثالثاً: قانون عملیات بانکی بدون ربا همچنان معتبر و مصون از نسخ مانده است.

لذا مصوبات مورد شکایت، وفق قوانین حکام کنونی نیز، مورد تأیید است.

۱‏-۲‏- سابقه ایجاد بازار متشکل ارز:

در اجرای بندهای پنجم و ششم مصوبات چهاردهمین جلسه شواریعالی هماهنگی اقتصادی مورخ ۱۰‏/۰۷‏/۱۳۹۷ و با عنایت به بندهای «ج» و «ه» ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور در خصوص تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر آنها و تعهد یا تضمین پرداخت‌های ارزی، بازار متشکل معاملات ارزی به موجب بند(۱) از یکهزار و دویست و شصت و چهارمین صورتجلسه مورخ ۱۸‏/۱۰‏/۱۳۹۷ شورای پول و اعتبار به منظور معامله نقدی ارز تشکیل گردید.

متعاقب گذشت ۴ سال از ایجاد بازار موصوف و با توجه به تغییر شرایط اقتصادی کشور و لزوم نظارت جامع بر ایفاء تعهدات ارزی صادراتی و وارداتی و ضرورت ایجاد دگرگونی در شکل و نحوه معاملات، طبق بند (۱) از مصوبات جلسه شماره ۱۳۵۳ یکهزار و سیصد و پنجاه و سومین جلسه مورخ ۱۱‏/۱۱‏/۱۴۰۱ شورای پول و اعتبار، بازار متشکل ارز به مرکز مبادله ارز و طلای ایران ارتقاء یافت.

۱‏-۳‏- بررسی مفهوم بازار در موازین پولی و بانکی و لزوم ایجاد بازار متشکل ارز در قالب شخصیت حقوقی مستقل:

۱‏-۳‏-۱ ‏- بررسی مفهوم بازار در سایر مقررات:

  بازار در این مفهوم به فضای جغرافیایی یا مجازی اطلاق می‌شود که در آن خریداران و فروشندگان کالا و خدمات به مبادله می‌پردازند.(آیین‌نامه تشکیل بازارچه‌های مرزی مصوب ۱۱‏/۰۵‏/۱۳۷۱، ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات ارزی مصوب ۰۱‏/۰۵‏/۱۳۸۵، بند«۱» ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، بند«ت» ماده ۶ قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران)

گاه نیز بازار، مفهومی انتزاعی یافته و به مجموعه عرضه، تقاضا و یا مبادلات کالا و خدمات انجام شده اطلاق می‌گردد.(بند ۱۱ ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ )

  مقرره‌گذار در موارد فوق هرجا که مقصود خاصی در نحوه ایجاد بازار را در نظر داشته، شیوه آن را بیان نموده و به صلاحدید متولی واگذار نکرده است. به‌عنوان مثال مصوبه شماره ۵۳۰۷‏/ث۳۲۷۹۳ هـ مورخ ۳۱‏/۰۴‏/۱۳۸۴ هیات وزیران تحت عنوان «اجازه ایجاد دفتر نمایندگی در کاراکاس به منظور هماهنگی، ساماندهی و ارایه خدمات بازار»، مقرر نموده خدمات بازار از طریق ایجاد نمایندگی به واحدهای کوچک و متوسط صادرکننده تجهیزات و ماشین آلات صنعتی به کشور ونزویلا، ارایه شود.

  در آخرین اراده قانونگذار در این خصوص، بند«ث» ماده ۳۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت نیرو را مکلف به ایجاد بازار مبادله آبهای غیرمتعارف نموده که ساز وکار این بازار و شرایط مبادله در آن‌ را مصوبه هیات‌وزیران تعیین می‌نماید. به موجب ماده ۲ آیین نامه اجرایی این بند مصوب مورخ ۱۷‏/۰۱‏/۱۴۰۴ هیات وزیران، بازار مبادله آبهای نامتعارف با استفاده از زیرساخت‌های بهابازار(بورس) تأسیس می‌گردد.

بازار در مقررات فوق دارای اوصاف ذیل است:

الف‏- در مفهوم محل معاملات، ضرورتاً مستلزم وجود مستقل مجازی یا عینی است؛

ب‏- در هیچ یک از موارد فوق نهاد متولی دخالتی به‌عنوان معامله‌گر ندارد؛

ج‏- ایجاد کننده بازار شأن تنظیم‌گری ندارد؛

ج‏- چنانچه طریق خاصی از ایجاد بازار مدنظر قانونگذار باشد، حتماً این طریق مورد حکم واضع قرار می‌گیرد؛

۱‏-۳‏-۲‏- بررسی مفهوم بازار در موازین پولی و بانکی:

مفهوم بازار در موازین پولی و بانکی با عنایت به اهداف قانونگذار در تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری، تنظیم جریان نقدینگی و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری و در نهایت مدیریت بازار ارز و طلای مسکوک و شمش، واجد اوصاف ذیل است:

الف‏- در مفهوم محل معاملات و ضرورتاً مستلزم وجود فضای مستقل مجازی یا عینی است؛

ب‏- تابع تنظیم‌گری کامل این بانک است؛

ج‏- بانک مرکزی امکان مداخله در بازار به‌عنوان معامله‌گر را دارد؛

د‏- نحوه تأسیس و ساز و کار اجرایی آن به این بانک محول شده است؛

اختیاری که با عنایت به مسیولیت‌ها و اهداف قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران(موضوع مواد ۳ و۴ قانون مذکور) و قاعده فقهی «الإذنُ فِی الشَّیء إذنٌ فِی لَوازمه»، در محول شدن نحوه اجرای آن به این بانک تردیدی وجود ندارد.

خصوصاً آنکه وفق بند «۵» ماده ۸ اختیار ایجاد هرگونه تأسیس و تعطیلی شعب، نمایندگی‌ها، مؤسسات و شرکت‌های تابعه به طور مطلق به این بانک، اعطاء شده است.

افزون بر این؛ اعتبار قانونی مرکز مبادله که مطابق اساسنامه مصوب خود فعالیت می‌نماید، به کرات و از جمله در قوانین ذیل مورد تأیید قانونگذار قرارگرفته است:

* بند «الف» تبصره ۴ و بند «ب» تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۳.

* بند ۲ قسمت «الف» ماده ۱۱ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران.

* بند ۳ قسمت «ت» ماده ۵۷ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران.

* بند «ض» تبصره ۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور.

* بند «حـ» تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور

بنابراین اساساً دادخواست مطروحه صرف نظر از ایرادات شکلی وارد بر آن، فاقد اثر حقوقی بوده و اجرای حکم مقنن را نمی‌توان از طریق طرح دعوی یا شکایت تعطیل نمود.

۲‏- عدم واگذاری هرگونه اختیار حاکمیتی به مرکز مبادله طلا و ارز ایران به عنوان تشکلی خود انتظام:

نیک مستحضرید تشکل خود‌ انتظام در مفهوم خاص آن علاوه بر قدرت اجرایی دارای اختیاراتی چون وضع مقرره و نظارت است. در حالی‌که همان‌گونه که در مصوبه شورای پول و اعتبار ذکر شده است، مرکز مبادله طلا و ارز ایران واجد ماهیت عاریتی و فاقد هرگونه از اختیارات یک نهاد خود انتظام است. مرکز موصوف، نمود عینی یک بازار متشکل و به طور کامل مجری مصوبات ابلاغی این بانک بوده و فاقد هرگونه صلاحیت تنظیم‌گری جهت دخالت در معاملات طلا و ارز است.

بنا به مراتب فوق، صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.

رای هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری

راجع به تقاضای شاکی مبنی بر ابطال اساسنامه مرکز مبادله ارز وکلای ایران با توجه به اینکه سیاستگذاری و تنظیم گیری در حوزه ارز و طلا (صرفاً طلای شمش و مسکوک) حسب مفاد قانون پولی و بانکی جدید بانک مرکزی به بانک مرکزی واگذار شده است و اصل تأسیس مرکز مزبور سابقاً طی دادنامه شماره ۲۱۰۵۹۲۳ مورخ ۱۴۰۳/۰۸/۳۰ هیات تخصصی مورد پذیرش واقع و شکایت واصله در این خصوص رد شده است، فلذا تدوین و تصویب اساسنامه مربوط به آن در زمره اختیارات و صلاحیت های بانک مرکزی بوده و مغایرتی با قوانین با ذکر اینکه موضوع مربوط به سایر انواع طلاها (به غیر از شمش و مسکوک)نمی باشد، ندارد به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲ رای به رد شکایت صادر می نماید. رای مزبور ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحیه ریاست محترم دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری می باشد.

محمدعلی برومند زاده

رییس هیات تخصصی مالیاتی بانکی

دیوان عدالت اداری

برای این رأی هنوز مستندی به تأیید کارشناس نرسیده است.

مستندات تأییدشده این رأی