مرجع تخصصی مالیات در دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده:۱۱۱/۸۲

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع: ابطال مصوبه ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۶هـ مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۵ هیات وزیران

تاریخ رای: یکشنبه ۵ مرداد ۱۳۸۲

شماره دادنامه: ۱۸۲

مقدمه: سازمان بازرسی کل کشور در شکایتنامه شماره ۳۵۳۰/۸۲/۳ مورخ ۱۳۸۲/۲/۱۷ اعلام داشته‎اند، نمایندگان ویژه رییس جمهور بمنظور اجرای بند (ک) تبصره ۵ بودجه سال ۱۳۸۱ و به استناد اصل ۱۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویب نامه شماره ۲۸۰۸۲/ت۲۷۱۲۸ مورخ ۱۳۸۱/۶/۱۲ هیات وزیران طی مصوبه شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۵هـ مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۵ مقرر می‎دارند «… مالکیت دولت نسبت به ۶۰% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به نسبت مساوی به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی واگذار شد تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود…» در اینجا لازم است قبل از اظهار نظر راجع به مصوبه مذکور به سیر تقنینی در خصوص وضعیت بانکها اشاره گردد,۱ـ شورای انقلاب مطابق قانون ملی شدن بانکها مصوب ۱۳۵۸/۳/۲۱ به منظور حفظ حقوق و سرمایه‎های ملی و بکار انداختن چرخهای تولیدی کشور و تضمین سپرده‎ها و پس‎اندازهای مردم در بانکها ضمن قبول اصل مالکیت مشروع و با توجه به ـ نحوه تحصیل درآمد بانکها و انتقال غیر مشروع سرمایه‎ها به خارجـ نقش اساسی بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با موسسات بانکیـ مدیون بودن بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با موسسات بانک به دولت و احتیاج آنها به سرپرستی دولتـ لزوم هماهنگی فعالیت بانکها با سایر سازمانهای کشورـ لزوم سوق دادن فعالیت بانکها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی، کلیه بانکها را اعم از تعلق آنها به اشخاص حقیقی حقوقی، ملی اعلام کرده است. ۲ـ مقنن در تعقیب قانون فوق‎الذکر، لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب ۱۳۵۸/۷/۷ را نیز به تصویب رسانده و ماده یک آن مقرر می‎دارد «در اجرای قانون ملی شدن بانکها و موسسات اعتباری از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانکهای کشور اعم از بانکهای تخصصی و تجاری و بانکهای دولتی سابق و ملی شده بعدی طبق این مقررات اداره خواهد شد.»۳ـ اصل ۴۴ قانون اساسی با اشاره به برنامه‎ریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، بانکداری را در زمره‎ی بخش دولتی قرار می‎دهد.۴ـ ماده ۱۱ قانون برنامه‎ریزی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، بانکهای دولتی را از واگذاری سهام و مدیریت آنها به بخشهای دیگر مستثنی نموده است و ماده ۱۰ قانون اخیرالذکر یکی از شرایط الزامی جهت واگذاری سهام و مدیریت شرکتهای دولتی را در چارچوب قانون اساسی بودن این نوع واگذاریها می‎داند.بنابمراتب هر چند بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور به دولت اجازه داده است «اموال، املاک، داراییهای دولت و سهم کارخانه‎ها و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولتی در شرکتها و طرحهای نیمه تمام در ازای بدهی خود» به واحدهای نامبرده در قانون واگذار نماید. مع‎الوصف، اموال، سهام و داراییهای قابل واگذاری است که معارض قانونی نداشته باشد. چون کلیه بانکها اعم از اینکه سهام و سرمایه آنها متعلقه به اشخاص حقیقی باشد و یا حقوقی حسب قانون ملی شدن بانکها در تاریخ ۱۳۵۸/۳/۲۱ ملی اعلام گردیده‎اند و اصل ۴۴ قانون اساسی نیز حکم خاصی را درباره وضعیت بانکها مقرر داشته است و همچنین ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه… بانکها را از مصادیق شرکتهای دولتی که سهام و مدیریت آنها قابل واگذاری است مستنثی نموده و در ماده ۹۸ قانون اخیر الذکر نیز تنها اجازه تاسیس بانک غیر دولتی به اشخاص داخلی داده شده و راجع به انتقال سهام بانکهای دولتی در قانون موصوف تکلیفی تعیین نگردیده است و بالاخره ماده ۱۹۹ همان قانون هم اجرای قوانین و مقررات مغایر را در طی سالهای برنامه متوقف ساخته است. لذا واگذاری ۶۰% از سهام دولت در بانک صادرات به صندوق بازنشستگی کشور و تامین اجتماعی در ازای طلب آنها با مفاد قوانین موصوف تطبیق نداشته و نتیجتاً دولت می‎بایستی بدهی خود را از سایر منابع مجاز مقرر در بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ تامین نماید.قایم مقام معاونت حقوقی و امور مجلس رییس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۱۱۸۴۰ مورخ ۱۳۸۲/۴/۱۷ اعلام داشته‎اند:۱ـ بررسی امکان واگذاری سهام موسسات ملی شده:ملی شدن موسسات که بموجب قانون عادی صورت گرفته مانع از تجویز قانونگذار برای واگذاری آنها نمی‎باشد. کما اینکه اجازه واگذاری سهام موسسات ملی شده در تبصره ۱۰ قوانین بودجه سالهای ۷۲ تا ۸۰ و تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ صراحتاً داده شده است که بعنوان نمونه متن بند (ز) تبصره ۱۰ قانون بودجه سال ۷۴ و متن بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۸۱ ذیلاً نقل می‎شود: بند (ز) تبصره ۱۰ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ – دولت موظف است حداقل ۱۰% از مطالبات سازمان بازنشستگی را به تشخیص کمیته‎ای مرکب از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس بعنوان ناظر که با مسیولیت معاون اول رییس جمهور تشکیل می‎گردد مشخص نموده و همچنین ۲۰% باقیمانده مطالبات سازمان تامین اجتماعی لغایت سال ۱۳۷۴ را با توافق سازمانهای مذکور با واگذاری سهام کارخانجات و موسسات دولتی و ملی شده تادیه و تسویه نماید. بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱- به دولت اجازه داده می‎شود به منظور پرداخت بدهیهای خود به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهیهای شهرداریها تا پایان سال ۱۳۷۷ و شرکتهای اتوبوسرانی شهری وابسته به شهرداریها به سازمان تامین اجتماعی، بر اساس صورتهای مالی قطعی شده مورد تایید سازمان حسابرسی کشور، پس از تایید سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور از طریق واگذاری اموال،‌ املاک و داراییهای دولت و سهم کارخانه و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولت در شرکتها و طرحهای نیمه تمام تملک داراییهای سرمایه‎ای به ترتیب… اقدام نماید. بنابراین با توجه به اینکه در بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ نیز واگذاری سهام موسسات ملی شده صراحتاً مورد حکم قرار گرفته و مصوبه شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۵هـ مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۵ نیز به استناد همین تبصره صادر و طی آن اجازه واگذاری ۶۰% سهام بانک صادرات آمده است لذا مصوبه از این جهت بلا اشکال می‎باشد.۲ـ بررسی مغایرت مصوبه با ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه:ایراد شاکی این است که در ماده ۱۱ قانون برنامه سوم بانکها از شمول این ماده مستثنی شده‎اند. حال آنکه در ماده ۱۱ سهام شرکتهای متعلق به بانکها مستثنی شده است نه سهام خود بانک که جهت مزید اطلاع ذیلاً نقل می‎شود. ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه- سهام متعلق به وزارتخانه‎ها، موسسه‎های دولتی موضوع ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و سایر شرکتهایی که بیش از ۵۰% سرمایه و یا سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به وزارتخانه‎ها، موسسات دولتی، شرکتهای دولتی (به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه) و همچنین سایر شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت که مشمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران … مشمول مقررات این فصل خواهند بود. تبصره۲ مشارکت و سرمایه‎گذاری بانکها، شرکتهای بیمه و موسسات اعتباری در شرکتها، از شمول مقررات این فصل مستثنی است.» در نتیجه با توجه به اینکه عبارت «وزارتخانه‎ها، موسسات و شرکتهای دولتی» دو مرتبه در ماده ۱۱ مورد حکم قرار گرفته، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده ۱۱ ناظر به شرکتهایی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی و استثنای بانکها و شرکتهای بیمه فقط ناظر به عبارت دوم است.لذا واگذاری سهامی که دولت در خود بانک دارد مشمول این حکم نمی‎باشد والا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم روشن است زیرا در مورد سهام شرکتهای متعلق به بانکها باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانکها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلق به دولت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکتهای دست دوم بانکها و شرکتهای بیمه را از ماده ۱۱ قانون برنامه سوم مستثنی نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ موخر از برنامه سوم توسعه وضع و تصویب شده لذا نمی‎توان علیرغم درخواست شاکی، ماده ۱۹۹ قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوف‎الاجراء نمودن آن دانست.۳- بررسی مغایرت مصوبه با اصل ۴۴ قانون اساسی:اساساً اصل ۴۴ قانون اساسی موجب انحصار یا اختصاص تمامی قلمرو فعالیتهای بانکی به دولت (حتی از حیث تعلق یا ترتب مالکیت عمومی بر آن) نمی‎باشد زیرااولاً درج عبارت «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‎کند» ذیل اصل ۴۴ موضوعیت نداشت.ثانیاً شورای نگهبان تاسیس بانکهای غیر دولتی (که سهام آن متعلق به دولت نمی‎باشد) را در ماده ۹۸ قانون برنامه سوم و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مورد تایید قرار نمی‎داد خصوصاً که اصل ۴۴ در مقام تعیین تکلیف بانکها و موسسات بیمه موجود نبوده بلکه بطور کلی محدوده بخشهای اقتصادی را تعیین کرده که اعم از موسسات موجود یا ایجاد موسسات جدید است. آنچه بموجب ماده ۹۸ برنامه سوم توسعه و بند (الف) قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مصوب ۱۳۷۹ باید در بخش دولتی باقی باشد موضوع اعمال حاکمیت و سیاستگذاری و صدور مجوز و نظارت است که این امر هم در مورد بانکهای موجود که بصورت تجاری اداره می‎شوند مصداق دارد و هم در مورد بانکهای جدید ولو آنکه سهام آن متعلق به بخش غیر دولتی بوده یا بشود. نکته دیگر اینکه اساساً سازمان بازنشستگی کشوری جزیی از تشکیلات دولت است و بعلاوه، بر سازمان تامین اجتماعی نیز مالکیت خصوصی ترتب نداشته بلکه مطابق قانون جزء موسسات عمومی است و به فرض پذیرش دلالت اصل ۴۴ بر انحصار و مترتب مالکیت عمومی به تمامی بانکها نیز واگذاری انجام شده بلحاظ جایگاه تشکیلاتی سازمانهای یاد شده ایراد نخواهد داشت. با توجه به مراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه یاد شده مورد تقاضا است.هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‎الاسلام‎والمسلمین دری‎نجف‎آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‎نماید.

رای هیات عمومی

به صراحت اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران امر بانکداری اختصاص به بخش دولتی یافته و احکام مقرر در مواد ۹ و ۱۰ و ۱۱ فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منحصراً مفید جواز انتقال سهام شرکت های دولتی قابل واگذاری در قلمرو اصل ۴۴ فوق‏الذکر و مبین عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی می‎باشد و چون حکم عام و کلی مقرر در بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانکداری به بخش دولتی و عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی نمی‎باشد، بنابراین تصمیم شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۶هـ مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۵ نمایندگان ویژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیات وزیران تلقی شده و متضمن واگذاری مالکیت دولت نسبت به ۶۰% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی بوده، مغایر اصل ۴۴ قانون اساسی و سایر قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‎شود و باستناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی

برای این رأی هنوز مستندی به تأیید کارشناس نرسیده است.

رای شماره ۱۸۲ مورخ ۱۳۸۲/‍۰۵/‍۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

مستندات تأییدشده این رأی