مرجع تخصصی مالیات در دیوان عدالت اداری

* شماره پــرونـــده: هـ ع/۰۰۰۲۰۱۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۲۳۸ تاریخ: ۱۴۰۰/۱۱/۵

* شـاکی: آقای حسن احتسابی چافجیری

* طرف شکایت: استانداری گیلان

*مـوضـوع شکایت و خـواستـه: ابطال بخشنامه شماره ۲۱۷۰۰/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۰۶ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان

*شاکی دادخواستی به طرفیت استانداری گیلان به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۲۱۷۰۰/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۶ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

با عنایت به اینکه بکارگیری نیرو برخلاف قوانین و مقررات استخدامی خلاف قانون و بعضا حایز وصف مجرمانه تلقی می گردد، از آنجایی که بعضا برخی از ماموران دستگاه های اجرایی، در زمان تصدی خود در مناصب نسبت به بکارگیری افراد خارج از حدود اختیارات قانونی اقدام نموده و به تبع آن با اعلام شکایت افراد بکار گرفته شده در هیات های مصرح قانون کار، محکومیت هایی اعم از اعاده یا پرداخت حقوق و مزایا و بیمه تامین اجتماعی به طرفیت اشخاص حقوقی عمومی از جانب هیات های مذکور صادر می شود اما نظر به رای وحدت رویه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، منحصرا مشمولین ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری که وفق مجوزات صادره از سازمان امور اداری و استخدامی جذب شده اند مشمول شکایت در این هیات ها محسوب شده و سایر افرادی که منصرف از ترتیبات این ماده به هر نحو به خدمت در دستگاه های اجرایی در آمده اند، مشمول قانون کار جهت طرح دعوی به طرفیت این دستگاه ها نخواهند بود. فلذا با عنایت به اهمیت موضوع مراتب به همراه یک نسخه تصویر دادنامه مذکور جهت اقدام قانونی لازم به حضور ارسال می گردد.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

۱-به استناد مفاد مواد ۱۵۷ تا ۱۶۶ قانون کار هیات تشخیص و هیات حل اختلاف دو مرجع قضاوتی مستقل از وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی یا هر نهاد دیگری هستند و حق دخالت در تصمیمات و اعمال مراجع حل اختلاف برای استانداری گیلان و یا هر نهاد و سازمان دیگری وجود ندارد. بنابراین اگرچه از لحاظ تشکیلاتی مراجع حل اختلاف کار در محل ادارات تعاون کار و رفاه اجتماعی تشکیل شده و وابسته به قوه مجریه هستند، اما از نظر قانون، قوه مجریه حق دخالت در تصمیمات آنان را ندارد و مراجع دادرسی کار دارای استقلال سازمانی هستند.

۲- استخدام اشخاصی که نیروی کار خود را در اختیار دیگری می گذارند و در برابر دریافت حقوق یا مزد به استخدام او در می آیند خواه طرفشان فرد باشد یا شرکت یا موسسه یا دستگاه باید بر اساس ملاک های مشخصی باشد و حمایت قانون یا مقررات استخدامی معینی را دارا باشند. در مواردی که شمول مقررات استخدامی خاص نسبت به فردی مورد تردید باشد، در صورت انجام کار تابع توسط فرد، وی مشمول قانون کار خواهد بود. زیرا، شمول قانون کار نسبت به تمامی کسانی که کار تابع مشتمل بر (۱- تبعیت حقوقی (دستوری) ۲- تبعیت اقتصادی و ۳- انجام کار به صورت شخصی «کارگران») انجام می دهند و کارفرمایان صحیح است و رابطه شان از مصداق های رابطه کارگری و کارفرمایی به شمار می آید و «اصل» محسوب می شود.

۳- به استناد ماده ۱۸۸ قانون کار «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات استخدامی ... مشمول مقررات این قانون نخواهند بود» از این رو در مواردی که شمول مقررات استخدامی (خواه قانون استخدام کشوری «مدیریت خدمات کشوری» و خواه مقررات استخدامی خاص) نسبت به فردی مسلم باشد، در عدم شمول مقررات کار نسبت به او تردیدی وجود ندارد.

۴- با عنایت به مقدمه آیین دادرسی کار مصوب ۱۳۹۱/۱۱/۷ یکی از اصول ۵ گانه و خاص دادرسی کار همانا اصل «فنی و تخصصی بودن» رسیدگی است به این معنا که مرجع در خصوص هر پرونده شکایتی یا دعوای مطروحه باید به طور خاص و جزیی و با توجه به ادعاهای مطرح شده و ادله ابرازی از سوی اصحاب دعوی و مستندات موجود به دعوا رسیدگی و امکان صدور حکمی کلی بدون مد نظر قرار دادن شرایط و مستندات خاص هر پرونده برای مراجع حل اختلاف کار وجود نداشته و دادرسین کار از صدور چنین احکامی منع گردیده و با عنایت به اهمیت موضوع، این شیوه از رسیدگی (فنی و تخصصی بودن رسیدگی ) یکی از اصول خاص و ۵ گانه دادرسی کار قرار گرفته و بدان اشاره شده است و بر همین اساس تلقی و اظهار نظر نویسنده بخشنامه (مدیر کل محترم دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان) خطاب به مدیر کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان گیلان در خصوص تشخیص صلاحیت بعضی از هیات ها (مراجع حل اختلاف کار) مبنی بر رسیدگی و صدور حکم در خصوص شکایات اشخاصی که به طرفیت دوایر دولتی اقامه دعوا نموده اند و تلقی موضوع به عنوان استنکاف مدیر کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان گیلان یا روسای هیات ها از آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری با ابعادی چنین گسترده (رونوشت بخشنامه به تمامی مدیران دستگاه های اجرایی استان صادر شده است) جدای از اینکه خلاف اصل فنی و تخصصی بودن رسیدگی در دادرسی کار بوده، مضافا دخالت آشکار در صلاحیت اعطایی از سوی قانون گذار به مراجع حل اختلاف کار و نیز نقض اصل استقلال مراجع حل اختلاف کار می باشد.

۵- آرای شماره ۱۹۹ مورخ ۱۳۹۸/۲/۱۷ و ۹۱۵ مورخ ۱۳۹۸/۵/۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری دلالت بر ممنوعیت دخالت در تصمیم گیری مراجع حل اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع دارد. اما بخشنامه معترض عنه دلالت بر دخالت در تصمیم گیری مراجع حل اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع داشته، لذا خواستار ابطال بخشنامه مذکور می باشم.

*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به موجب لایحه شماره ۱۲۷۶۵/۱۴۰۰/۸۰/۱۲ مورخ ۱۴۰۰/۶/۲۵ به طور خلاصه توضیح داده است که:

ایرادات شکلی:

۱- نظر به تبصره ذیل ماده ۳ قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب ۱۳۱۶، احکام موضوع قانون راجع به وظایف و اختیارات استانداران مصوب ۱۳۳۹ به ویژه ماده ۱ و نیز ماده ۲ لایحه قانونی اختیارات استانداران کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹، نظارت و بازرسی بر کلیه دستگاه های دولتی و عمومی از اختیارات استانداری می باشد و استاندار نماینده عالی دولت در اجرای سیاست های آن محسوب می شود از این رو با توجه به شرح وظایف دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری در راستای ارایه طریق، ابلاغ آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دستگاه های اجرایی که فوریت در اجرای آن می تواند از تضییع حقوق بیت المال جلوگیری نماید، دادنامه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ و ۳۳۶ مورخ ۱۳۹۱/۶/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دستگاه های اجرایی ابلاغ شد، فلذا این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف استانداری نمی باشد.

۲- مرقومه موضوع شکایت مکاتبه اداری بوده و بخشنامه محسوب نمی شود. مکاتبه مذکور خطاب به مدیرکل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان بوده فلذا شخصیت حقوقی وی منصرف از اعضای هیات های مصرح قانون کار می باشند و خلط آن با یکدیگر توسط شاکی امری ناصواب است چرا که ابلاغ این مکاتبه تکلیفی برای هیات ها از جهت آمره بودن ایجاد نکرده و هم اکنون نیز علیرغم فحوی مکاتبه، هیات ها به موضوعات متنازع فیه به شرح بعدی رسیدگی می نمایند.

۳- مکاتبه موضوع شکایت فاقد امر الزام آور بوده و صرفاً اطلاع رسانی از بعد دفاعیه دستگاه های اجرایی به منظور نقض آراء

هیات های کار در محاکم عمومی می باشد.

ایرادات ماهوی:

۱- مستفاد از ماده ۱۵۷ قانون کار هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقت نامه های کارگاهی یا پیمان های دسته جمعی باشد ... حل و فصل خواهد شد. همانطور که مشخص است در این نص عبارت کارفرما، کارگر و کارآموز و قرارداد که بر مواد ۱-۲-۳-۴-۷-۹ قانون کار دلالت دارد، از اهمیت برخوردار است فلذا نظر به اینکه در امور اداری اصل بر عدم اختیار است مگر به تصریح قانون و در قوانین و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه های اجرایی عمدتاً استخدام و به کارگیری بر ۴ نوع حصر شده که عبارت است از: رسمی، پیمانی، قراردادی و کارگری که نوع کارگری آن موضوع تبصره ۱ ماده ۴ قانون استخدام کشوری و نیز ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری منحصراً تابع قانون کار می باشند. از این رو هرگونه جذب و به کارگیری دیگری قانوناً غیر ممکن است. به عبارتی هر نوع به کارگیری خارج از حالات و مجوزات و تشریفات قانونی گفته شده، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و تکالیف دستگاه های اجرایی محسوب می شود که در تبصره ذیل ماده ۵۱ و ماده ۵۲ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز از مجوزات این قانون، تصرف غیر قانونی در اموال عمومی اطلاق شده است و در ماده ۵۹۸ و ۶۰۲ قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات این امر وصف کیفری دارد. بنابراین وصف مجرمانه موصوف به طرفیت شخصیت حقوقی دستگاه اجرایی حق مکتسبه به همراه نمی آورد تا هیات های رسیدگی کار نسبت به آن رای صادر نمایند چرا که مرجع رسیدگی به امر یاد شده یا محاکم کیفری از جمله دادسرا بوده و یا دیوان عدالت اداری از حیث احراز وقوع تخلف و مرجعیت قانون کار صرفاً در خصوص مشمولانی که وفق مواد گفته شده به عنوان کارگر با طی تشریفات قانونی و اخذ مجوز در دستگاه اجرایی به کارگیری شده اند حصر شده و قابل توسعه در موارد دیگر نیست.

۲- بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقوقی یا حقوقی به کیفیت مطروحه در بند های سه گانه این ماده در حیطه صلاحیت دیوان عدالت اداری است فلذا شکایت از دستگاه و نیز مامور دولتی در کلیه موارد اعم از موضوعات کار به غیر از انحصار مربوط به کارگران دستگاه های اجرایی موضوع قوانین ما نحن فیه استخدامی، در صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد. نظر به اینکه وفق ماده ۱۸۸ قانون کار، اشخاص تابع قانون استخدام کشوری و دیگر قوانین و مقررات استخدامی مستثنی از قانون کار محسوب می شوند و اشخاص وفق قوانین جاری کشور از جمله قانون تجارت حمل بر دو شخصیت حقیقی و حقوقی می شوند و با توجه به اطلاق عبارت اشخاص در این ماده، کلیه شخصیت های حقوقی اعم از دستگاه های اجرایی نیز تابع آن محسوب می شوند که علی القاعده در صورت تبعیت از قوانین و مقررات استخدامی خاص، مستثنی از قانون کار بوده و صرفاً در مواردی که قوانین و مقررات استخدامی ایشان تجویز کرده باشد، تابع قانون کار محسوب خواهند شد. از این رو توسعه شمولیت قانون کار در مواردی از رابطه کاری که در قوانین و مقررات استخدامی دستگاه های اجرایی پیش بینی نشده است امکان صلاحیت هیات های رسیدگی موضوع قانون کار را به دعاوی مربوطه ممکن نمی نماید به عنوان مثال دعوای افرادی که بر خلاف قانون توسط اراده فاسد ماموران دستگاه های اجرایی به کارگیری شده اند، نمی تواند حقی را ناشی از اجرای قوانین کار برای آنها به وجود آورد و صرفاً مرجع تظلم خواهی ایشان دیوان عدالت اداری، از حیث احراز وقوع تخلف خواهد بود. لذا حایز اهمیت است که صلاحیت دو گانه در امر مذکور مترتب نخواهد بود به عبارتی هم امکان شکایت به هیات های مصرح قانون کار در خصوص افراد بکارگرفته شده قانونی وجود داشته باشد و هم امکان رسیدگی در شعب دیوان. از این رو همان طور که بیان شد، مرجعیت قضایی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به این دسته از دعاوی صاحب صلاحیت می باشند.

۳- مکاتبه مورد اعتراض شاکی محترم متعرض به صلاحیت ذاتی هیات های رسیدگی نبوده و اتفاقاً تاکید می نماید که رسیدگی دعاوی مشمولان قانون کار از جمله مشمولان ماده ۱۲۴ می بایست توسط هیات های کار صورت پذیرد اما بدیهی است که ادعای سایر افراد علیه دستگاه های اجرایی که دارای قوانین و مقررات استخدامی خاص، حسب حکم ماده ۱۸۸ قانون کار، قابل رسیدگی نیست چرا که در صلاحیت ذاتی هیات های موضوع قانون کار به غیر از موضوع کارگران مصرح در قوانین استخدامی حکم به اعاده به کار یا محکومیت مالی دستگاه اجرایی ممکن نیست زیرا اولاً به حکم تحذیر از ایجاد تعهد زاید بر اعتبار موضوع مواد ۹۲ قانون محاسبات عمومی، بند ح ماده ۲۸ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب ۱۳۹۳ و ماده ۷۱ قانون احکام دایمی توسعه و بند ت ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه، هر نوع محکومیت ناشی از آراء اداره کار در خصوص دعاوی افراد خارج از موضوع تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری و ماده ۱۲۴ قانون مدیریت و نظایر آن، زاید بر اعتبار محسوب می گردد و تادیه آن جرم است. ثانیاً وفق تبصره ذیل ماده ۱۶ قانون گزینش، هرگونه پرداختی بدون تاییدیه گزینش خلاف قانون است که با توجه به عدم اخذ مجوزات قانونی جذب این دسته از افراد، محکومیت های هیات های کار به نفع افراد موصوف صراحتاً خلاف قانون مارالبیان خواهد بود. ثالثاً محکومیت های هیات های مصرح قانون کار برای افراد فاقد رابطه قانونی کار با دستگاه اجرایی، تکلیفی برای دستگاه های صادر کننده مجوز و نیز تامین کننده بودجه مانند سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه ایجاد نمی کند و در واقع محکومیت های این هیات ها مبنی بر اعاده به کار، اساساً منجربه جذب مازاد بر نیاز و خارج از تشریفات قانونی و بدون مجوز سازمان های اخیر الذکر خواهد شد که متاسفانه رویه فعلی این هیات ها تا کنون چنین تالی فاسد گسترده ای را به همراه داشته است.

۴- سال هاست که برخی از افراد ضمن تبانی با ماموران دولتی و عمومی غیر دولتی، طی آراء هیات های موضوع قانون کار که عمدتاً بدون حضور عضو قضایی تشکیل می شود، بدون تشریفات و مجوزات قانونی، به خدمت به دستگاه های اجرایی اعاده شدند و یا به نحوی سابقه دولتی یا عمومی غیر دولتی برای خود ایجاد و نسبت به محکومیت مالی این دستگاه ها اقدام نمودند. بر اساس صلاحیتی که هیات های مصرح در قانون کار در دعاوی موضوع به کارگیری های غیر قانونی افراد در دستگاه های اجرایی پذیرفته اند، بدون در نظر گرفتن قوانین خاص حاکم بر این دستگاه ها و به صرف حضور شکات و یا بکارگیری ایشان ناشی از اراده فاسد ماموران دولتی یا عمومی غیر دولتی و بدون مجوزات قانونی الزم، بعضاً حکم به اعاده به کار آن هم تا ۳۰ سال خدمت و بعضاً نیز حکم به محکومیت های مالی از قبیل بیمه و حقوق و مزایا و... علیه دستگاه های اجرایی صادر نمودند که با توجه به منفعت دو طرف، عمدتاً اعتراضی صورت نپذیرفته و آراء این هیات ها قطعی و اجرا شد واین فرایند همچنان ادامه دارد.

۵- در آراء اشاره شده در متن مکاتبه مورد اعتراض نیز صراحتا در بخش ثانیاً دادنامه ۱۰۸۸ هیات عمومی آورده است: ثانیاً: طبق ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسـط سازمان امور اداری و اسـتخدامی اعلام شده مشغول به کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود. همانطور که از این فراز بر می آید هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز رسیدگی طی قانون کار را منحصر به کارگران موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت به شرح گفته شده مشغول به کار هستند دانسته فلذا امکان توسعه آن به افراد دیگر عملاً ممکن نیست. این استانداری اعتقاد دارد، چون دستگاه های اجرایی دارای قوانین و مقررات خاص استخدامی هستند مستفاد از ماده ۱۸۸ قانون کار و حصر قوانین و مقررات استخدامی، هیات های مصرح در قانون کار صرفاً در حدودی که قانون و مقررات استخدامی حاکم برای کارگران آن دستگاه اجرایی تعیین کرده است صلاحیت رسیدگی به دعاوی را دارند و چنانچه اشخاصی خارج از مجوزات قانونی در این دستگاه ها بکارگرفته شوند اولاً تصرف غیر قانونی در اموال عمومی است و ثانیاً در صورت اعتراض منحصراً دیوان عدالت اداری مرجع تظلم خواهی ایشان از حیث احراز وقوع تخلف مامور دولتی خواهد بود. در جمع مواد مارالذکر، هرگونه تعهد زاید بر اعتبار از قبیل پرداخت حقوق و مزایا و بیمه یا اعاده به کار اشخاص فاقد رابطه استخدامی قانونی آن هم توسط آراء هیات های مصرح در قانون کار، جرم تلقی شده است.

*در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، ادعای مغایرت با شرع مطرح نگردیده است.

پرونده شماره هـ ع/۰۰۰۲۰۱۵ مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۲۱۷۰۰/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۶ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان در جلسه مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۶ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی:

اولا براساس ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ «به کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می دارد در سقف پست های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار امکانپذیر می باشد.»

ثانیا به موجب رای وحدت رویه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرر گردیده: «... اولاً: قانون حاکم بر روابط استخدامی کارکنان دولتی و دستگاه‌های متبوع، علی الاصول قوانین و مقررات استخدام دولتی بوده و طبق ماده ۱۸۸ قانون کار نیز اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی، از شمول قانون کار خارج می باشند. ثانیاً: طبق ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسـط سازمان امور اداری و اسـتخدامی اعلام شده مشغول به کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود و در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۳۳۶ ـ ۱۳۹۱/۶/۲۰ نیز اعلام شده است در مواردی که اشخاص به صورت قراردادی مطابق تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگیری شده‌اند، مشمول قانون کار نیستند. ...»

بنابراین بخشنامه معترض عنه صرفا موارد مذکور در ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ و رای وحدت رویه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری را بیان نموده و متضمن حکمی در جهت ایجاد محدودیت در مراجعه کارگران مشمول قانون کار به هیات های تشخیص و حل اختلاف اداره کار نبوده و مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام صادر کننده آن و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

محمد جواد انصاری

رییس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی

دیوان عدالت اداری

برای این رأی هنوز مستندی به تأیید کارشناس نرسیده است.

مستندات تأییدشده این رأی