مرجع تخصصی مالیات در دیوان عدالت اداری

شماره پرونده : هـ ع/ ۹۹۰۰۰۱۴ شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۲۸۷ تاریخ: ۱۴۰۰/۱۱/۱۸

* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

* طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

* موضوع شکایت و خواسته : ابطال کل بخشنامه شماره ۱۰۰۹۵ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۳۱ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به دلیل مغایرت های قانونی مشروحه و مخالفت با قواعد فقهی ۱- شوراء ۲- عدم ولایت غیر ۳- عدالت

* شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به خواسته ابطال کل بخشنامه شماره ۱۰۰۹۵ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۳۱ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به دلیل مغایرت های قانونی مشروحه و مخالفت با قواعد فقهی ۱- شوراء ۲- عدم ولایت غیر ۳- عدالت به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

با عنایت به اینکه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور طی بخشنامه شماره ۱۰۰۰۹۵ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۳۱ به استناد ماده ۶ آیین نامه اجرایی قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی موضوع تصویب نامه شماره ۱۹۴۰۴ ت ۳۱۶ مورخ ۱۳۶۷/۰۵/۰۵ تصویب نموده که "مستخدمین پیمانی که دارای حداقل ۸ سال سابقه خدمت پیمانی در شهرداری ذیربط و سازمانهای وابسته به آن باشند ، با درخواست کتبی آنان پس از طی مراحل گزینش و رعایت کلیه مقررات مربوطه به استخدام رسمی آزمایشی تبدیل وضع خواهند شد..."

لذا با نظر به اینکه بخشنامه فوق الذکر عام الشمول و در برگیرنده جامعه کثیری از کارکنان پیمانی شهرداری ها می شود با مقابله آن با قوانین به شرح بعدی مشخص می گردد که این بخشنامه برخلاف قوانین و خارج از حدود و اختیارات مقام وضع کننده ، اصدار یافته است. و در این خصوص دادخواست مشابهی در هیات تخصصی به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۰۲۴ مورخ ۲۸/۱۱/۹۸ بررسی و چنین رایی صادر شده است:

"با توجه به اینکه : اولاً به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب سال ۱۳۵۸ شورای انقلاب ، شهرداری های غیر از پایتخت مشمول قانون استخدام کشوری می باشد و این قانون کماکان در مورد کارکنان شهرداری های سراسر کشور بجز شهرداری تهران حاکم است ، ثانیاً قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی مصوب سال ۱۳۶۶ بر مستخدمین دستگاه های مشمول قانون استخدام کشوری از جمله شهرداری ها حاکم می باشد و به موجب تبصره ۲ ماده ۷ قانون مذکور مقرر شده است: « استخدام در مشاغل پشتیبانی (اداری و خدماتی) فقط به صورت پیمانی امکان پذیر خواهد بود و تبدیل وضع مستخدمین پیمانی به رسمی منوط به داشتن ۸ سال سابقه خدمت به صورت پیمانی در همان دستگاه و یا یک سال خدمت داوطلبانه در جبهه به علاوه حداقل ۲ سال سابقه خدمت پیمانی در دستگاه می باشد. بنابراین از آنجاییکه مصوبه مورد شکایت مغایرتی با موازین قانونی ندارد ، قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رای به رد شکایت صادر می گردد...

* دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

بند اول: اصول قانونی و مبانی فقهی مغایرت مصوبه معترض عنه :

*استناد به مغایرت با اصول قانون اساسی :

براساس اصول ۷۱ ، ۷۲ ، ۸۵ و ۹۶ قانون اساسی وظیفه قانونی از شیون مجلس است و وظایف نمایندگی غیر قابل تفویض عنوان شده و مستثنیات صراحتاً در این اصل پیش بینی شده است. و مجلس نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر با شورای نگهبان میباشد. بنابراین طبیعتاً می بایست پذیرفت که قوانین موضوعه در راستای قانون اساسی و شرع مقدس می باشد چرا که به تنفیذ شارع مقدس نیز از طریق شورای نگهبان رسیده است.

*استناد به مغایرت به اصول فقهی:

۱-اصل صلاحیت : چنانچه در قانونی به صراحت بر امکان بهره گیری امتیازات قانونی اشاره می شود نمی توان برخلاف منطوق آن، آن را به دیگران تسری داد. این مغایر اصل صلاحیت است.

۲- قاعده شوراء : چنانچه تصمیمی (مصوبه ای) در مجلس مطابق قانون اساسی گرفته می شود پس از تنفیذ شورای نگهبان لازم الاجرا گردیده و اقدام خلاف آن یا توسعه آن نقض قاعده فقهی شورا می باشد.

۳- قاعده فقهی منع ولایت غیر : ولایت در صورتی معتبر است که مشروع و قانونی می باشد و تقنین یا توسعه قانون از سوی مرجع غیر صلاحیت دار باطل و قابل اجرا نخواهد بود بنابراین توسعه قانون و تسری قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی به دستگاه های اجرایی غیردولتی شامل شهرداری ها خلاف قاعده منع ولایت غیر می باشد.

۴- قاعده عدالت: عدالت متجلی در تصمیمات مقنن و تنفیذ شارع از طریق شورای نگهبان است به این اعتبار طبق استفتاء شماره ۱۹۸۷ مقام معظم رهبری "مخالفت با قوانین را جایز ندانسته " و مطابق استفتاء شخصی ترک انجام قوانین (انجام ندادن آنها) نیز مشمول همین حکم است . از این رو توسعه قانون به اشخاصی که در قانون مشمول آن نشده اند مغایر با قاعده عدالت خواهد بود.

بند دوم : مغایرت مقرره معترض عنه به دلیل تجاوز از احکام مقرر درقانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی:

همانطور که در منطوق قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی و نیز متن این قانون مشخص است مخاطبین و مشمولین این قانون ، دستگاه های دولتی می باشند و این موضوع منصرف از حاکمیت انواع قوانین یا مقررات استخدامی بر آنهاست زیرا اگر ملاک نوع قوانین استخدامی بوده عیناً در قانون تصریح می شدیا لااقل در مواد قانون متذکر می گشت . بنابراین مقنن این قانون را برای مشمولین دستگاه های دولتی وضع کرده است. و با عنایت به غیردولتی بودن شهرداری مشمول آن قانون نمی باشد. حتی در آیین نامه های اجرایی قانون مذکور نیز نامی از شهرداری ها و یا دستگاه های عمومی غیر دولتی برده نشده است و اتفاقاً دستگاه های احصا شده در آیین نامه مذکور همگی دولتی می باشند بنابراین تسری این قانون به شهرداری ها که ماهیتی عمومی غیردولتی دارند برخلاف قانون و شرع می باشد.

بند سوم: مقام صادر کننده نظریه تفسیری مورد استناد در بخشنامه معترض عنه ، فاقد اهلیت قانونی است.

بخشنامه معترض عنه براساس نظریه تفسیری شماره ۸۰۱۹۹ مورخ ۲۲/۰۲/۹۸ رییس اداره آمار ، برنامه ریزی و تامین نیروی انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور نوشته و ابلاغ شده است در حالیکه براساس دادنامه شماره ۹۳/۷۸ مورخ ۰۵/۰۴/۷۸ اساساً مقام صادر کننده نظریه تفسیری بخشنامه مذکور صالح به صدور این مکاتبه نبوده است زیرا وفق ماده ۱۱۱ قانون استخدام کشوری که ناظر به ایجاد سازمان اداری و استخدامی است ، دبیرکل (رییس سازمان) می تواند قسمتی از وظایف خود را به معاونان خود تفویض نماید ، این در حالی است که مقام صادر کننده مکاتبه مطروحه ، معاون سازمان امور اداری و استخدامی نبوده و مفروض بر وجود تفویض هم ، فاقد اعتبار خواهد بود.

*در پاسخ به شکایت مذکور ، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره ۹۹-۱۴-۲ مورخ ۱۳۹۹/۰۳/۱۲ به طور خلاصه توضیح داده است که :

۱- با عنایت به سابقه رسیدگی موضوع مطروحه در هیات تخصصی و صدور رای به رد شکایت در آن هیات ، لذا طرح مجدد آن از سوی شاکی با الفاظ و عبارات کمی متفاوت تر با قبل تاثیری در موضوع ندارد و از این حیث به

دلیل بررسی موضوع و عدم مخالفت آن با موازین قانونی از هر حیث (من جمله مقام وضع کننده آن) قابلیت رسیدگی مجدد را نداشته و اعتبار امر مختومه را دارد.

۲- صرف نظر از آن ، اجمالاً قابل ذکر است مطالب عنوان شده در خصوص عدم شمولیت قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی مستند به قانون فهرست های نهادهای عمومی غیر دولتی مبتنی بر برداشت غلط از قانون می باشد چرا که علی فرض پذیرش چنین عقیده ای ، باید پذیرفت قانون استخدام کشوری هم که به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت ) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور شامل شهرداری ها نیست ، که این برداشت غلط در واقع اجتهاد در مقابل نص و غلط می باشد. ( برای مثال دیوان عدالت اداری طی آرا ۴۹۴ و ۴۹۵ مورخ ۷/۱۱/۹۰ و ۹۳۷ مورخ ۶/۹/۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری شمولیت قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی بر کارکنان شهرداری ها را مورد تایید قرار داده اند).

۳- مراجع قضایی به عنوان یکی از مفسرین قانونی قوانین عادی ، بر قانونی بودن موضوع صحه گذاشته اند و نص قانون نیز همین اقتضا را دارد . بنابراین اساساً بحث از خلاف شرع بودن موضوع مبحوث صرفاً ترفندی برای طرح مجدد موضوعی است که قبلاً مورد رسیدگی قرار گرفته است و محلی از اعراب ندارد. مضاف بر آن قاعده فقهی عدم ولایت غیر نیز دلالت بر عدم ورود حاکم بر حریم خصوصی افراد دارد و در حقوق خصوصی مطرح می شود و جایگاهی در حقوق عمومی ندارد . النهایه به استناد ماده ۱۰ قانون دیوان رد شکایت شاکی مورد استدعاست.

*در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع ، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹-۱۴-۵ مورخ ۱۴۰۰/۰۶/۰۶ اعلام کرده است که :

در مورد مصوبه معترض عنه جلسه ای در مورخه ۱۴۰۰/۰۵/۱۰ تشکیل و فقهای شورای نگهبان به شرح ذیل اعلام نظر نموده اند:

" مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد . تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.

*نظریه تهیه کننده گزارش:

با عنایت به اینکه نامبرده سابقاً طی دادخواستی با موضوع مشابه جهت ابطال بخشنامه ۱۰۰۰۹۵ مورخ ۳۱/۰۲/۹۸ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور پرونده ای تشکیل و در هیات تخصصی به شماره دادنامه ۱۰۲۴ مورخ ۲۷/۱۱/۹۸ رای به رد شکایت صادر گردیده است. لذا طرح مجدد آن از سوی شاکی با الفاظ و عبارات کمی متفاوت تر با قبل تاثیری در موضوع ندارد و از این حیث به دلیل بررسی موضوع و عدم مخالفت آن با موازین قانونی از هر حیث (من جمله مقام وضع کننده آن) قابلیت رسیدگی مجدد را نداشته و از حیث ادعای مغایرت مصوبه با شرع ، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹-۱۴-۵ مورخ ۱۴۰۰/۰۶/۰۶ اعلام کرده است که :" مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد . تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است". بنابراین با عنایت به بررسی موضوع از لحاظ قانونی در دادنامه ۱۰۲۴ و نظر شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع شناخته نشدن بخشنامه مذکور در پرونده جریانی ، لذا بنظر می رسد مصوبه معترض عنه مغایر با قانون و شرع نبوده و قابل ابطال نمی باشد.

تهیه کننده گزارش:

علی راسخی

پرونده شماره هـ ع/۹۹۰۰۰۱۴ مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۱۰۰۹۵ (مورخ ۱۳۹۸/۲/۳۱ مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور)، در جلسه مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۳ هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت که اعضا از جهت قانونی اظهار نظر کرده و از جهت شرعی به شرح ذیل اقدام به صدور رای نمودند:

رای هیات تخصصی استخدامی

نظر به اینکه شورای محترم نگهبان مطابق نظریه شماره ۲۷۲۶۳/۱۰۲ (مورخ ۱۴۰۰/۶/۲) که بیان نموده «مصوبه مورد شکایت فینفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است»، علیهذا مقرره معترضعنه، به اتفاق آرای اعضای هیات تخصصی استخدامی، مطابق تبصره ۲ ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) و به تبعیت از شورای محترم نگهبان، قابل ابطال نمیباشد. این رای مطابق ماده ۳۳ آیین‌نامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۳)، مشمول اعتراض موضوع بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) نخواهد بود.

علی اکابری

رییس هیات تخصصی استخدامی

دیوان عدالت اداری

پرونده شماره هـ ع/۹۹۰۰۰۱۴ مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۱۰۰۹۵ (مورخ ۱۳۹۸/۲/۳۱ مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور)، در جلسه مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۳ هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت که اعضا از جهت شرعی اقدام به صدور رای کرده و از جهت قانونی به شرح ذیل اظهار نظر نمودند:

نظریه اتفاقی هیات تخصصی استخدامی

نظر به اینکه رای قبلی هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۲۴ (مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۲۸) سابقاً در خصوص بخشنامه مورد شکایت بیان داشته «از آنجایی که مصوبه مورد شکایت مغایرتی با موازین قانونی ندارد، قابل ابطال تشخیص داده نمیشود و رای به رد شکایت صادر میشود»، علیهذا ضرورتی برای رسیدگی مجدد ملحوظ نبوده و اعضای هیات تخصصی استخدامی، به اتفاق به استناد ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) و تبصره ۲ ماده ۱۵ آیین‌نامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات‌های تخصصی (مصوب ۱۳۹۳)، پیشنهاد رد درخواست شکایت، از جانب ریاست محترم دیوان عدالت اداری را دارند.

علی اکابری

رییس هیات تخصصی استخدامی

دیوان عدالت اداری

برای این رأی هنوز مستندی به تأیید کارشناس نرسیده است.

مستندات تأییدشده این رأی