مرجع تخصصی مالیات در دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۸۷۹۴۵۹

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۹

شماره پرونده: ۰۴۰۱۸۱۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ناصر نیکورای با وکالت آقای سینا امیررحیمی

طرف شکایت: وزارت علوم، تحقیقات و فناوری – سازمان امور دانشجوبان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۳۱ و ۳۵ دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان به شماره ۲۵۴۴۰۷/و مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ مصوّب وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

گردش کار: آقای سینا امیررحیمی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۳۱، ۳۵ و ۴۰ دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان به شماره ۲۵۴۴۰۷/و مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ مصوّب وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" بر اساس قیود «بعد از تاریخ فراغت از تحصیل فرد در آن مقطع»، «پس از تاریخ فراغت، انصراف و اخراج از تحصیل» در مواد ۳۱ و ۳۵، مفاد این مواد متضمّن منع هم زمانی تحصیل و اشتغال می باشد.

استنادات و استدلالات ناظر بر غیرقانونی بودن مفاد مواد ۳۱ و ۳۵:

مطابق بخش‌های «مقدّمه» و «استنادات قانونی» در دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان، این دستورالعمل بر مبنای مقرره بالادستی ذیل تنظیم شده است:

- آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده ۷ موضوع لایحه قانونی اصلاح مواد ۷ و ۸ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۹/۳/۱۲.

لازم به ذکر است این آیین‌نامه تنها سند بالادستی مورد اشاره در بخش‌های مذکور نبوده و به سبب عدم ارتباط سایر اسناد با ایرادات مطرح در این دادخواست، از آنها صرف‌نظر می‌گردد.

ماده ۲ آیین‌نامه فوق به عنوان مقرره‌ بالادستی دستورالعمل به شرح ذیل مقرّر می‌دارد:

«دانش‌آموختگانی که از آموزش رایگان استفاده کرده‌اند چنانچه طبق مقرّرات آموزشی جهت تکمیل تحصیلات در دو‌ره‌های بالاتر در کشور پذیرفته شوند، خدمت مربوط به آموزش رایگان خود را پس از خاتمه تحصیلات انجام خواهند داد.»

بررسی ماده ۳ آیین‌نامه که عیناً همان قاعده مذکور در ماده ۲ را با بیانی روشن تر در خصوص تحصیل در خارج از کشور بیان کرده است، در دستیابی به تفسیر صحیح از ماده ۲ و توجّه به روح حاکم بر آیین نامه نیز (که اهمّیت این امر در اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بیان شده) رهگشا است.

حسب ماده ۳ آیین‌نامه مذکور، مقصود مرجع تصویب آیین‌نامه از قاعده مذکور در ماده ۲، اساساً منع هم زمانی تحصیل و اشتغال دانش‌آموختگان پذیرفته‌شده در دوره‌های بالاتر نیست. بلکه بدین معنا است که که این دسته از دانش‌آموختگان می‌توانند ابتدا تحصیلات خود را در دوره‌های بالاتر به پایان رسانده و سپس نسبت به رفع تعهّد ناظر بر دوره‌های پیشین اقدام نمایند. این تفسیر همسو با مطلوبیت تداوم تحصیل و جلوگیری از ایجاد وقفه در مسیر آموزشی نیز هم سو است. رویکرد تخییری مرجع تصویب آیین‌نامه در ماده ۳ نیز تکرار شده و بیان شده که حتّی در فرض پذیرش دانش‌آموخته برای تحصیل در دوره بالاتر در خارج از کشور نیز، شخص از اختیار تعویق اجرای تعهّد خود تا پس از فارغ‌التحصیلی در دوره بالاتر و بازگشت به کشور برخوردار است.

فارغ از مغایرت مواد ۳۱ و ۳۵ دستورالعمل با نصّ ماده ۲ و روح آیین‌نامه به عنوان مقرره بالادستی، توجّه به یک سند مؤخّر منتشره از سوی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز مؤیّد توجّه تنظیم‌کنندگان سند مؤخّر به عدم ممنوعیت هم زمانی تحصیل و اشتغال، و بی‌توجهی تنظیم‌کنندگان دستورالعمل در سال ۱۳۹۶ می‌باشد.

مطابق آیین‌نامه یکپارچه مقرّرات آموزشی دوره‌های تحصیلی کاردانی، کارشناسی، کارشناسی ارشد، دکتری تخصّصی مصوّب شورای عالی برنامه‌ریزی آموزشی وزارت علوم در مواد ۲۶ و ۳۹ و در رابطه با شیوه تحصیل در دوره‌های کارشناسی ارشد و دکتری تخصّصی از عبارت «تحصیل در این دوره به صورت تمام وقت است» استفاده شده است. با این وجود، مقصود از تمام وقت بودن، منع هم زمانی تحصیل و اشتغال به کار نمی‌باشد، چرا که بند ۸ در تعریف «حضوری» مقرّر داشته: «شیوه‌ای از پذیرش است که دانشجو به صورت تمام وقت در فعالیت‌های تحصیلی دانشگاه شرکت می‌کند.» بنابراین، مقصود از تمام وقت بودن دوره‌های آموزشی مذکور، لزوم حضور فیزیکی دانشجو در فعالیت‌های تحصیلی است و نه منع هم زمانی تحصیل و اشتغال.

بند ۱۱ ذیل بخش (الف) ماده ۲ قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز از جمله وظایف اصلی این وزارتخانه را «اتّخاذ تدابیر و ارایه پیشنهادهای لازم جهت حفظ دانشمندان و محقّقان و‌ تأمین امنیت شغلی آنان و استفاده بهینه از توانمندی ‌های آنها» اشاره داشته است.

بنابراین تحدید حق اشتغال هم زمان دانشجویان، علاوه بر تعارض با مفاد اصل ۲۸ قانون اساسی در ایجاد امکان اشتغال به کار است، به سبب عدم احتساب سوابق کاری هم زمان دانشجویان، موجب تزلزل یکی از مبانی امنیت شغلی، (ایجاد سابقه کاری قابل استناد و معتبر در نزد مراجع) است که مقنّن تأمین آن‌ را در زمره مأموریت‌های اصلی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری دانسته است.

نهایتاً چنانچه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری بر تفسیر خود از ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی اصرار داشته و معتقد به امکان تحدید حق اشتغال دانشجویان در دستورالعمل باشد، این امر در تناقض آشکار با رویه سازمان تأمین اجتماعی در ایجاد پرونده بیمه و پذیرش حق بیمه پرداختی از ناحیه کارفرمایان دانشجویان است و از دیدگاه منطقی، وظیفه ایجاد ساز و کاری برای شناسایی دانشجویانِ شاغل به کار، به طور مشترک بر عهده وزارتخانه مذکور و سازمان تأمین اجتماعی می‌‌باشد که متعاقب آن یا از ادامه تحصیل و یا اشتغال این دانشجویان ممانعت به عمل آید. نتیجه منطقی و ناگزیر این این اقدام نیز تعهّد سازمان تأمین اجتماعی به حذف سوابق بیمه این دانشجویان و استرداد کلّیه وجوه دریافتی از بابت حق بیمه این افراد خواهد بود.

نهایتاً با بررسی سند آیین‌نامه یکپارچه مقرّرات آموزشی دوره‌های تحصیلی نشان می دهد که حتّی در این سند مؤخّر نیز هیچ تفکیکی میان دوره‌های آموزشی روزانه، شبانه و پردیس خودگردان ایجاد نشده و قواعد متفاوتی برای این دوره‌ها پیش‌بینی نشده است؛ در حالی که این امکان مهیا بود که در زمان تنظیم این سند مؤخّر و در بخش تعاریف، در میان ۳۹ تعریف دیگر ارایه شده، به تعریف این دوره‌ها و تفاوت‌ قواعد آن‌ها پرداخته شود.

ابطال مواد ۳۱ و ۳۵ دستورالعمل جامع ایفای تعهد خدمت آموزش رایگان شماره ۲۵۴۴۰۷/و مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ ابلاغی وزیر علوم، تحقیقات و فناوری بر اساس مواد ۱۲ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری و به علت مغایرت دستورالعمل با مقرره بالادستی، تجاوز سند تالی از مفاد و حدود اسناد مبنایی و نهایتاً غیرقانونی بودن آن خواستار می‌باشم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"  دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان شماره ۲۵۴۴۰۷/و مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ مصوّب وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

مقدّمه:

به استناد مواد آیین نامه اجرایی تبصره ماده هفت لایحه قانونی موضوع اصلاح مواد هفت و هشت قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۹/۳/۱۲ این دستورالعمل تنظیم و به منظور ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان کلّیه مقاطع تحصیلی در دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی قابل اجرا است. به موجب این دستورالعمل دانشجویان و دانش آموختگانی که از تحصیل رایگان استفاده می کنند مکلّف هستند برابر مدّت تعهّد با توجّه به نوع سهمیه خود در ایران (بدون محدودیت برای محل انجام تعهّد دانش آموختگان سهمیه مناطق) خدمت نمایند.

وفق ماده ۶ آیین نامه اجرایی مواد هفت و هشت قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی به دانش آموختگان بهره مند از آموزش رایگان و یا وام صندوق رفاه دانشجویان صرفاً گواهی نامه موقّت پایان تحصیل که فقط دارای ارزش استخدامی در ایران است، تسلیم خواهد شد.

.............................

ماده ۳۱- ارایه گواهی انجام کار برای هر مقطع بایستی [باید] بعد از تاریخ فراغت از تحصیل فرد در آن مقطع باشد.

.................

ماده ۳۵- جهت انجام تعهّد خدمت، گواهی کار پس از تاریخ فراغت، انصراف و اخراج از تحصیل، ملاک محاسبه می باشد.

................

ماده ۴۰- گواهی انجام کار در حین تحصیل مقطع بالاتر برای مقاطع پایین تر در صورتی که متقاضی در دوره روزانه مشغول به تحصیل نباشد، برای مقاطع قبلی قابل قبول خواهد بود.

............................"

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان امور دانشجویان به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۲۴۲۷۶۷۰۰۸ مورخ ۱۴۰۴/۸/۵ توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است:

"  لایحه قانونی اصلاح مواد هفت و هشت قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۸/۷/۲۶ و به تبع آن، آیین‌نامه اجرایی مصوّب ۱۳۵۹/۳/۱۲، روح حاکم بر این رابطه متقابل را به وضوح ترسیم نموده‌اند. هدف قانونگذار، نه ایجاد مانع برای اشتغال یا تحصیل، بلکه ایجاد سازوکاری منضبط و عادلانه برای ایفای این تعهّد ملّی بوده است. دستورالعمل مورد شکایت در واقع تلاشی است برای نظام‌مند ساختن، شفاف‌سازی و اجرای دقیق همین اهداف عالیه که در قوانین بالادستی تبیین شده است. این دستورالعمل، نه در مقام تحدید حقوق مکتسبه، بلکه در راستای صیانت از حقوق عمومی و تضمین بازگشت سرمایه ملّی تدوین گردیده است.

شاکی با استناد به تفسیری موسع و شخصی از ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی مصوّب ۱۳۵۹، مواد ۳۱ و ۳۵ دستورالعمل را به دلیل عدم پذیرش سوابق اشتغال حین تحصیل، مغایر با قانون بالادستی و سالب حق اشتغال دانسته است. این استدلال از جهات متعدّدی قابل خدشه و مردود می‌باشد.

اولاً پذیرش در دوره روزانه دانشگاه‌های دولتی، به معنای پذیرش در یک دوره آموزشی «تمام‌وقت» است. مفهوم «تمام‌وقت» در ادبیات حقوقی و آموزشی، صرفاً به معنای حضور فیزیکی نیست، بلکه دلالت بر تخصیص عمده و اصلی زمان و توان دانشجو به امر تحصیل دارد. دولت با ارایه آموزش رایگان، این انتظار مشروع و منطقی را دارد که دانشجو، تمام همّت و تمرکز خود را معطوف به فراگیری علم و دانش نماید تا سرمایه‌گذاری عمومی به بهترین شکل ممکن به ثمر نشیند. اشتغال هم زمان، به ویژه اشتغال تمام‌وقت، با این مفهوم بنیادین در تعارض ماهوی قرار دارد. بنابراین، عدم احتساب سابقه کار در حین تحصیل، نه یک منع، بلکه نتیجه منطقی و ذاتی پذیرش تعهّد تحصیل به صورت «تمام‌وقت» است.

در ثانی هدف قانونگذار، ایجاد یک تسهیل و رفع یک مانع بوده است. در غیاب ماده آیین‌نامه اجرایی مصوّب ۱۳۵۹، دانشجو مکلّف بود پس از اتمام هر مقطع، ابتدا تعهّد خود را ایفا و سپس در مقطع بالاتر ادامه تحصیل دهد. قانونگذار با وضع این ماده، این توالی اجباری را برداشته و به دانشجو اجازه داده است تا تحصیلات خود را به صورت پیوسته ادامه دهد و ایفای تعهّدات را به «پس از خاتمه» کلّیه مقاطع تحصیلی موکول نماید.

عبارت «پس از خاتمه تحصیلات» یک قید زمانی روشن و مبیّن یک توالی منطقی است. ابتدا بهره‌مندی کامل از آموزش رایگان و سپس ایفای تعهّد ناشی از آن. این عبارت به هیچ وجه متضمّن جواز درهم‌آمیختگی و تقارن این دو مرحله (تحصیل و ایفای تعهّد) نیست. دستورالعمل مورد شکایت، با عدم پذیرش سابقه کار حین تحصیل، دقیقاً همین توالی منطقی و مقصود غایی قانونگذار را عینیت بخشیده و از خلط دو مرحله مجزّا جلوگیری کرده است.

ثالثاً، تعهّد یک دانشجوی دوره روزانه دارای دو وجه است: تعهّد به تحصیل با کیفیت و تمرکز کامل و تعهّد به خدمت پس از فراغت از تحصیل. این دو، تعهّداتی مجزّا با ماهیت و زمان ایفای متفاوت هستند. دوره تحصیل، زمان ایفای تعهّد نخست است و دوره پس از فراغت از تحصیل، زمان ایفای تعهّد دوم. پذیرش استدلال شاکی به معنای آن است که دانشجو می‌تواند هم زمان هر دو تعهّد را ایفا نماید که این امر با منطق حقوقی و اصل تفکیک تعهّدات سازگار نیست. چگونه می‌توان در دوره‌ای که شخص در حال ایجاد یک «دین» (تعهّد به خدمت در آینده) از طریق بهره‌مندی از آموزش رایگان است، هم زمان همان «دین» را از طریق اشتغال، «اَدا» نماید؟ این امر یک دور منطقی باطل و مغایر با اصول اولیه حقوقی است.

همچنین استناد شاکی به اصل ۲۸ قانون اساسی (حق انتخاب شغل) نیز قیاس مع‌الفارق است. دانشجویی که با اراده آزاد خود، گزینه آموزش رایگان را انتخاب می‌کند، به طور ضمنی شروط و الزامات آن، از جمله ایفای تعهّد خدمت طبق ضوابط مقرّر را نیز پذیرفته است. این ضوابط، نافی حق اشتغال ایشان نیست، بلکه صرفاً مقرّر می‌دارد که اشتغال در دوران تحصیل، به عنوان ایفای تعهّد خدمت محسوب نمی‌گردد. این امر، یک محدودیت معقول و متناسب برای تضمین اهداف عالی‌تر نظام آموزش رایگان است و به هیچ عنوان به منزله سلب حق اشتغال تلقّی نمی‌شود.

مواد ۳۱ و ۳۵ دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان، نه تنها مغایرتی با قوانین بالادستی ندارند، بلکه در راستای تحقّق اهداف و فلسفه وجودی قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل و برای صیانت از منافع عمومی و سرمایه‌های ملّی تدوین شده‌اند. این مقرّرات، تفسیری دقیق، منطقی و نظام‌مند از تعهّدات متقابل دولت و دانش‌آموختگان آموزش رایگان ارایه می‌دهند و ابطال این مواد، نظام منسجم ایفای تعهّدات را دچار اختلال نموده و راه را برای تضییع حقوق عامه و کاهش کیفیت نظام آموزش عالی رایگان هموار می‌سازد.

لذا، با عنایت به مراتب فوق و با استناد به اصول و مواد قانونی ذکر شده، تقاضای صدور حکم شایسته مبنی بر رد کامل شکایت شاکی مورد استدعاست."

همچنین وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۹۶۱۳۹۵۷۳۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۹ توضیح داده است که:

"  مقرره مورد شکایت از سوی سازمان امور دانشجویان تهیه، تصویب و برای اجرا ابلاغ گردیده است. وزارت علوم در فرآیند مزبور صرفاً نقش سیاستگذار کلان را ایفا نموده و هیچ گونه تصمیم یا اقدام اجرایی مستقلی در این خصوص نداشته است.

بر اساس بند (هـ) ماده ۲۰ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و مصوبه شورای عالی اداری به شماره ۲۰۰/۶۰۱۲۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱، سازمان امور دانشجویان به منظور ایجاد وحدت رویه در سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و ارایه خدمات رفاهی- آموزشی به دانشجویان، دارای ساختار و تشکیلات مستقل گردیده و در حدود وظایف قانونی خود اقدام می‌نماید. بدیهی است وفق ماده ۱۰ و بند «د» ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری، طرف شکایت باید مرجع وضع‌کننده و صادرکننده مقرره مورد اعتراض باشد و طرح دعوا به طرفیت وزارت علوم فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

علاوه بر این هیچ گونه دلیل و مدرک متقنی که دلالت بر نقض قوانین و مقرّرات آمره توسط وزارت علوم داشته باشد، ارایه ننموده و صرفاً به بیان اعتراض کلّی نسبت به مقرره اکتفا نموده است. بدیهی است صرف اعتراض به مقرره‌ای که از سوی سازمان مستقل تابعه تهیه و ابلاغ گردیده است، نمی‌تواند موجبی برای ورود شکایت علیه وزارت متبوع باشد.

با توجّه به مراتب فوق و مستنداً به بند (پ) ماده ۵۳ قانون دیوان دیوان عدالت اداری، صدور قرار عدم توجّه دعوا نسبت به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعا است."

در خصوص ابطال ماده ۴۰ دستورالعمل جامع ایفای تعهّد خدمت آموزش رایگان به شماره ۲۵۴۴۰۷/و مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ مصوّب وزارت علوم، تحقیقات و فناوری با عنایت به این که عبارت «در صورتی که متقاضی در دوره روزانه مشغول به تحصیل نباشد» از ماده فوق الذکر، به جهت این که سابقاً در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۳۷۲۱ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۰، مقرره مذکور ابطال شده و با ابطال آن اثر حقوقی کل ماده ۴۰ دستورالعمل مورد اعتراض از میان رفته است، لذا موضوع شکایت مشمول مفاد رای مذکور و واجد اعتبار امر مختوم است. بنا به مراتب فوق و مستند به حکم مقرّر در مواد ۸۲ و ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی ۱۴۰۲، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصّصی به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۳۹۴۳۲ مورخ ۱۴۰۵/۳/۲۵ در خصوص این قسمت از موضوع خواسته قرار رد شکایت صادر کرد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۹ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به این که مقرّرات مورد شکایت مشیر به یک امر بدیهی بوده و انجام تعهّد ناشی از تحصیل را مؤخّر از ایام تحصیل فرض کرده و ارایه گواهی را بعد از فراغت از تحصیل فرد در آن مقطع یا انصراف یا اخراج اعلام نموده و مغایرتی با قوانین و مقرّرات مورد استناد ندارد، لذا ابطال نشد. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

برای این رأی هنوز مستندی به تأیید کارشناس نرسیده است.

مستندات تأییدشده این رأی